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日志

 
 

从多中心秩序看“大部制”改革  

2009-11-30 21:45:52|  分类: 论·说 |  标签: |举报 |字号 订阅

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从多中心秩序看“大部制”改革

 

编者按:改革开放以来的中国第六次行政机构改革(“大部制”)正从上往下全面铺开。去年,国务院大部制改革完成。截至今年5月,30省级政府机构改革方案已获国务院批准 (四川因震灾推迟上报方案),目前各省级政府正紧锣密鼓推进“大部制”。

而在更低层级的地方城市政府,“大部制”改革与省级政府相比有更多的亮点。日前,广东顺德的党政机构精简幅度之大、政府决策方式改变之彻底,令人惊叹。就此问题,本报评论员专访了中国政法大学副教授王建勋先生。

 

王建勋

中国政法大学副教授,美国印第安那大学政治学博士,其恩师即今年的诺贝尔经济学奖得主——政治学家利诺?奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)。王建勋先生于2000-2006年在印第安那大学,跟随奥斯特罗姆夫妇攻读博士学位。

 

“大部制”改革应分权而不是集权

长江商报:日前,佛山顺德区试水党政合署。从宣布改革到人事变动仅用3天时间,41个党政机构精简为16个部门,精简幅度61%,被媒体称为“最大胆”的“大部制”改革。对此,您怎么评价?

王建勋:我注意到,顺德的“大部制”改革,据说亮点为:决定重大事宜,由四套班子负责人和16个部门一把手召开党政联席会议,取代原来的书记会、常委会甚至全委会。顺德改革初始,一个被反复提及的问题是:这么改,是否党政不分?区委书记刘海根本没理会“党政分开”或“党政合一”的讨论,“我们是基层,核心是要解决问题。”

可以看出,本轮“大部制”改革除了基于自上而下的压力之外,也获得了一些自下而上的动力,才有了顺德这样大力度的改革。但不可回避的是,这样的改革,确实存在党政重新合一的问题。

长江商报:您曾论述过政治治理中的多中心秩序,如果把这个理论置于目前的“大部制”改革中,会得出什么结论?

 王建勋:不少人认为,“大部制”可以促进政府职能转变,使政府从管理型变为服务型;可以解决职能交叉重复,提高行政效率;甚至可以帮助推进政治体制改革,给中国带来民主和法治。不能不说,这些期许很好,但是不可能。

毋庸质疑,一个理想政府的主要职能,是有效地为公民提供公共物品和公共服务,满足公民的需要。但政府一旦拥有权力,便会发生异化,成为公民的“统治者”而不是“服务者”。这是中外难题。经验表明,要想让政府成为服务者,必须对权力进行有效限制,或者说,建立一个有限政府。限制政府权力的手段主要有两种:一是分权,包括横向的和纵向的;二是明确规定公民的基本权利和自由,并通过司法救济保护之。我所说的多中心秩序,根本上也就是是这个道理。

长江商报:多中心秩序,本质上是为了分权和限权?

王建勋:当然。反观“大部制”改革,很难说能够起到限制权力的作用。“大部制”的矛头指向行政权力,方向基本上是对的。因为,在现代社会里,相对于立法权和司法权而言,行政权是无所不在而又最容易被滥用的。人们每天接触最多的就是行政权力,比如警察、税务、工商、城管等,而这些权力的行使既不像立法权那样缓慢且小心谨慎,也不像司法权那样消极且讲究程序。这一点在中国表现得最为明显,因为强大的行政权遮蔽了立法权和司法权。所以,限制权力的重要任务是限制行政权,并且,主要是通过立法权和司法权的制衡。

而目前的“大部制”改革的思路,从某种意义上讲,是要集中和统一权力,而不是分立和分散权力。换句话说,就是要把以前多个部门行使的权力集中和统一到一个部门中去。顺德的“大部制”改革,这一点体现得非常明显。这种权力的集中和统一(包括行政权和党内权力)对于规限权力不仅毫无裨益,而且还有很大的副作用。

 

寄望“大部制”改革来限制权力太天真

长江商报:也有人说,“大部制”就是要搞部门内的决策权、执行权、监督权相互制约。

王建勋:通过部门内部的分权,来限制行政权力,几乎是天方夜谭,因为我们很难指望目标和利益一致的部门内部相互制约,就像我们不能指望一个官员的妻子会努力阻止她丈夫的腐败一样。而一个行政部门的主要任务是执行,因为决策主要依赖于立法机关,而监督则主要靠司法、媒体和舆论。因此,行政部门内部划分为决策、执行、监督实在意义不大。

长江商报:内部分权,算多中心秩序政治治理模式吗?

王建勋:当然不算。很多人认为中国这么大,问题这么多,需要一个大政府,但慢慢发觉,单纯大政府未必就有高效率。于是提出在政府内部搞所谓的分权,搞“大部制”。表面上看起来,这种内部的分权制衡,颇有点儿像西方法治国家搞的“三权分立”。但实际上,这跟三权分立的逻辑和思路根本不同。

三权分立的基本前提是,存在三种独立的权力,即立法权、行政权和司法权,且这三种权力有各自的运作逻辑,以及在宪法框架下可以独立行使,尽管它们之间存在着相互制衡。而“大部制”的思路是,在行政权内部再搞三种权力,即所谓的决策权、执行权、监督权。让行政机关自己监督自己呀?真如果这样,那不违背了“任何人都不得担任自己案件的法官”这一法治基本原则了吗?

以前,我们每个行政机关,内部都设有纪检监察一类的部门,但是指望他们进行有效的监督恐怕很难。行政机关内部的监督要是真能发挥作用的话,腐败问题也许没有现在这么严重。毫无疑问,真正有效的监督还是要依赖行政机关外部的监督,比如立法、司法和新闻舆论、社会组织,包括公民个人的监督。所以我说,寄望“大部制”改革来限制权力太天真。

长江商报:“大部制”改革至少会提高执行效率吧?顺德的改革,不就这么说。

王建勋:直觉上是这样。部门少了效率肯定就会提高,但事实未必一定如此,因为效率跟很多因素有关,比如官员的激励机制、外部的压力等。假如官员没有努力工作的动力,部门再少也不影响他们打发时光;假如官员感受不到民众的压力,部门再少也不妨碍他们拖拖拉拉。

事实上,在“大部制”下,官员拥有更大的权力,假如没有外部的有力监督,恐怕更容易懈怠。另外,只注重效率,将其作为衡量行政体制运作的唯一指标,将通往暴君统治式的厄运。

长江商报:日前,人民网发表时评,劝公众也要有“平和的心态”。“这项(“大部制”)改革比照的坐标系是自己而不是发达国家。”

王建勋:特殊国情是事实,但目标和方向,是不该有什么动摇的。

 

单纯的行政体制改革不可能搞好

长江商报:悲观者认为,“大部制”改革,其实是单纯进行一种行政化的技术处理。乐观派认为,应把政府体制改革放在政治体制改革这个大框架来思考和定位。

王建勋:很简单,行政体制改革、政府体制改革和政治体制改革,这几个概念,我们首先要分清楚,然后应明白其之间的关系。政府作为行政权的实际操控者,其自身的权力分割等问题,都还没有得到解决。这就注定了中国政府体制改革问题得不到强有力的推进。要解决这些问题,它不可能离开政治体制改革。

长江商报:如何真正有效推进中国政府体制改革?

王建勋:大方向上,政府体制改革要变被动为主动。翻转原来从行政到政治的被动取向,转为从政治到行政的主动改革取向。这离不开行政内部自身的改革动力,同时按照多中心秩序的政治治理,民间社会必须为改革形成强大的压力,来推动改革顺利进行。

长江商报:操作上,我们应该注意些什么?

王建勋:总的来说,发展与变革的基本逻辑是,让民众有更大的自由选择和创新的空间,民众自然会推动具有可持续性的发展和发动自下而上的变革。那种凡事都要管的思维方式应当休矣。老子“无为而治”的政治智慧应当大力提倡,并渗透到行政体制改革中去。

长江商报:您的导师,今年的诺贝尔经济学奖得主利诺?奥斯特罗姆(Elinor Ostrom),其实更准确说是个政治学家,他们夫妇长期致力于研究自治问题,即研究人们如何自主治理公共事务。上世纪六七十年代,奥斯特罗姆夫妇将公共选择方法引入政治学领域,开创了政治学研究的新局面。他们的研究,对于我们的政治治理有什么启示?

王建勋:在半个世纪的研究生涯中,奥斯特罗姆对警察、灌溉、森林等公共池塘资源进行了大量的实证调查,致力于分析人们能否以及如何进行合作,探索什么样的制度因素促进或者阻碍人们采取集体行动。其实证研究表明,在特定的制度条件下,人们完全能够自愿合作和自主治理公共事务,能够成为他们自己命运的主人,不必完全依赖作为“利维坦”的国家。这大大推进了集体行动理论的研究。显然,与早期的集体行动理论相比,奥斯特罗姆的研究对人们的自治能力更加充满信心。

奥斯特罗姆获得诺贝尔经济学奖,不仅意味着其关于制度和集体行动的杰出研究得到了嘉许,而且意味着通过自治实现人类合作与繁荣的新道路获得了认可。从这个角度说,我们的任何改革都要有相信公众自己可以决定自己未来的信心,不要老是“代民做主”。

 

本报评论员 银玉芝 特约记者 王彦飞 采写

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